長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)石油行業(yè)的中上游環(huán)節(jié)基本處于中央政府計(jì)劃管理的經(jīng)濟(jì)體制下。改革開(kāi)放以后，盡管下游的流通領(lǐng)域的管理體制發(fā)生了很大變化，但是在中上游的管理體制中保留著很多控制性或者說(shuō)壟斷性的因素，使得今天的石油行業(yè)仍然存在著一系列與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不相適應(yīng)的問(wèn)題。尤其是近年來(lái)在國(guó)際油價(jià)持續(xù)上漲、國(guó)內(nèi)石油供應(yīng)不時(shí)地產(chǎn)生結(jié)構(gòu)性和地區(qū)性緊張的情況下，全社會(huì)都在思考石油行業(yè)的改革問(wèn)題。
一、我國(guó)石油行業(yè)管理體制現(xiàn)狀
1.石油勘探開(kāi)采業(yè)
我國(guó)2006年是世界第五大石油生產(chǎn)國(guó)，原油產(chǎn)量為1.84億噸。
目前我國(guó)石油探礦權(quán)和采礦權(quán)實(shí)行許可證授予制度。國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)中國(guó)石油天然氣集團(tuán)公司、中國(guó)石油化工集團(tuán)公司、中國(guó)海洋石油總公司和陜西延長(zhǎng)石油(集團(tuán))有限責(zé)任公司(延長(zhǎng)油礦管理局)分別享有陸上和海上石油勘查、開(kāi)采的專(zhuān)營(yíng)權(quán)。發(fā)放方式為行政審批制，審批機(jī)構(gòu)是國(guó)土資源部。
我國(guó)目前的探礦權(quán)使用費(fèi)是每年100元/平方千米，以勘查年度計(jì)算，按區(qū)塊面積逐年繳納，最高不超過(guò)500元/平方千米。采礦許可證有效期大型企業(yè)可達(dá)30年，小型企業(yè)為10年。采礦權(quán)有償取得，每平方千米1000元(根據(jù)各種規(guī)定，以上費(fèi)用常常被減免)。
按照《中華人民共和國(guó)資源稅暫行條例》的規(guī)定，原油資源稅稅額標(biāo)準(zhǔn)是8～30元/噸，2005年7月提高到14～30元/噸。
鑒于原油市場(chǎng)價(jià)格大幅度上漲，國(guó)家自2006年3月開(kāi)始征收石油特別收益金。這是國(guó)家對(duì)石油開(kāi)采企業(yè)銷(xiāo)售國(guó)產(chǎn)原油因價(jià)格超過(guò)40美元/桶以上所獲得的超額收入征收的費(fèi)用。按照5級(jí)超額累進(jìn)從價(jià)定率計(jì)征，最高征收比例為40%。
據(jù)悉，在2004年底全國(guó)石油天然氣探礦權(quán)登記面積中，中國(guó)石油天然氣集團(tuán)公司占41%，中國(guó)石油化工集團(tuán)公司占23.5%，中國(guó)海洋石油總公司占31.7%，陜西延長(zhǎng)油礦占2.4%，中聯(lián)煤層氣公司占0.9%，其他占0.4%。在采礦權(quán)登記面積中，中國(guó)石油天然氣集團(tuán)公司占82.4%，中國(guó)石油化工集團(tuán)公司占12%，中國(guó)海洋石油總公司占4.5%，陜西延長(zhǎng)油礦占0.6%，其他占0.6%。
根據(jù)國(guó)土資源部公布的數(shù)字，全國(guó)陸?？偟某练e盆地面積是550萬(wàn)～600萬(wàn)平方千米，目前已被三大石油公司登記了435萬(wàn)平方千米，余下的大都是不被看好的區(qū)塊。
國(guó)土資源部在對(duì)2003年國(guó)內(nèi)石油天然氣(含煤層氣)勘查開(kāi)采許可證進(jìn)行年檢時(shí)發(fā)現(xiàn)，在提交的875個(gè)勘查年檢項(xiàng)目中，沒(méi)有完成最低勘查投入的項(xiàng)目高達(dá)480個(gè)，占實(shí)際參檢勘查項(xiàng)目的55%。
由于我國(guó)石油勘探權(quán)、開(kāi)采權(quán)的發(fā)放缺乏競(jìng)爭(zhēng)性，取得許可證的成本很低，長(zhǎng)期以來(lái)各種稅費(fèi)偏低，造成石油資源配置效益不高，并形成了“跑馬圈地”、占而不勘的現(xiàn)象。
目前國(guó)內(nèi)石油上游市場(chǎng)的參與主體主要有：三大石油公司(中國(guó)石油集團(tuán)、中國(guó)石化集團(tuán)和中國(guó)海油)，經(jīng)國(guó)務(wù)院同意可以從事油氣勘探開(kāi)發(fā)的輔助企業(yè)，三大石油公司與地方協(xié)議形成的以及這些大石油公司內(nèi)部衍生的約100家小型石油公司。
從以上情況可以看出，在我國(guó)的石油上游領(lǐng)域里，三大國(guó)有企業(yè)構(gòu)成市場(chǎng)絕對(duì)主體，現(xiàn)有的近百家小石油公司既無(wú)勘查資質(zhì)，也無(wú)采礦權(quán)，只能有償借用三大石油公司的資質(zhì)，從而造成了石油上游領(lǐng)域市場(chǎng)化程度偏低。
2.石油煉制業(yè)
我國(guó)是世界第二大石油消費(fèi)國(guó)，石油一次加工能力超過(guò)3億噸/年，2006年汽油、煤油、柴油產(chǎn)量合計(jì)1.78億噸。
在我國(guó)石油行業(yè)中，只有中國(guó)石油和中國(guó)石化兩大石油集團(tuán)公司被授予石油上下游、內(nèi)外貿(mào)、產(chǎn)銷(xiāo)一體化經(jīng)營(yíng)資格。
由于石油生產(chǎn)、儲(chǔ)運(yùn)和銷(xiāo)售一直由中央計(jì)劃配置，我國(guó)煉油工業(yè)的發(fā)展受到國(guó)家的嚴(yán)格控制。中國(guó)石油和中國(guó)石化兩大公司擁有80%以上的煉油能力，全國(guó)500萬(wàn)噸/年以上的大中型煉廠全部歸兩大公司所有。2006年我國(guó)進(jìn)口原油1.45億噸，全部進(jìn)入兩大公司所屬煉廠進(jìn)行加工。
目前，我國(guó)對(duì)石油煉制業(yè)的管理依據(jù)是1999年國(guó)務(wù)院辦公廳38號(hào)文件《關(guān)于清理整頓小煉油廠和規(guī)范原油成品油流通秩序的意見(jiàn)》以及2006年3月國(guó)家發(fā)改委公布的《煉油工業(yè)中長(zhǎng)期發(fā)展專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃》。以上文件強(qiáng)調(diào)國(guó)家對(duì)原油一次加工能力的調(diào)控，并以嚴(yán)格控制國(guó)產(chǎn)及進(jìn)口原油的分配計(jì)劃和實(shí)行成品油集中批發(fā)為基本管理手段：凡未經(jīng)國(guó)家批準(zhǔn)的煉廠一律不配置原油，對(duì)國(guó)家核準(zhǔn)的地方煉廠限制性地供應(yīng)原油，嚴(yán)格禁止以進(jìn)口燃料油或?yàn)r青加工的名義生產(chǎn)成品油；對(duì)兩大公司煉廠鼓勵(lì)加工進(jìn)口原油；國(guó)內(nèi)各煉油廠生產(chǎn)的成品油(汽油、煤油、柴油，下同)要全部交由中國(guó)石油集團(tuán)、中國(guó)石化集團(tuán)的批發(fā)企業(yè)經(jīng)營(yíng)，各煉油廠一律不得自銷(xiāo)?！稛捰凸I(yè)中長(zhǎng)期發(fā)展專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃》中規(guī)定：新建煉油項(xiàng)目單線規(guī)模原則上要達(dá)到年產(chǎn)800萬(wàn)噸級(jí)以上；中外合資煉油項(xiàng)目，外方必須擁有先進(jìn)技術(shù)或原料供應(yīng)能力，中方股東對(duì)合資項(xiàng)目相對(duì)控股。
經(jīng)過(guò)清理整頓，2000年前后，經(jīng)國(guó)家核準(zhǔn)保留的兩大公司以外的加工能力為100萬(wàn)噸/年以下的小煉廠共有63家，國(guó)家為其配置少量國(guó)產(chǎn)原油。由于油價(jià)上漲、國(guó)內(nèi)成品油結(jié)構(gòu)性供應(yīng)緊張、國(guó)家調(diào)控力度有限、煉廠利潤(rùn)增加等原因，2002年以后，各地(主要是沿海地區(qū))以進(jìn)口燃料油或?yàn)r青加工的名義生產(chǎn)成品油的小煉廠(包括國(guó)家石油公司所屬)如雨后春筍般出現(xiàn)，原經(jīng)國(guó)家核準(zhǔn)保留的小煉廠也紛紛擴(kuò)大一次加工能力。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，此類(lèi)煉廠有上百家，全部加工能力超過(guò)8000萬(wàn)噸/年。這些由地方政府私自批準(zhǔn)新建或擴(kuò)建的小煉廠大都使用進(jìn)口燃料油生產(chǎn)非標(biāo)準(zhǔn)成品油供工業(yè)燃燒和農(nóng)業(yè)機(jī)械使用，以彌補(bǔ)市場(chǎng)上此類(lèi)產(chǎn)品的缺口。由于燃料油進(jìn)口取消配額且管理較為寬松，具有燃料油進(jìn)口經(jīng)營(yíng)資質(zhì)的企業(yè)較多，煉廠以進(jìn)口燃料油為原料加工成品油這一獨(dú)有的中國(guó)特色已使我國(guó)成為世界最大的燃料油進(jìn)口國(guó)，最多時(shí)年進(jìn)口量近3000萬(wàn)噸。
雖然根據(jù)前述38號(hào)文的規(guī)定，所有煉廠生產(chǎn)的成品油要全部交由兩大石油集團(tuán)的批發(fā)企業(yè)經(jīng)營(yíng)，各煉廠一律不得自銷(xiāo)，但是，由于這些小煉廠的生產(chǎn)原料非國(guó)家分配，所以其成品油產(chǎn)品全部自行流入市場(chǎng)，且不受?chē)?guó)家控制，估計(jì)數(shù)量有數(shù)千萬(wàn)噸之多。
3.石油進(jìn)出口貿(mào)易管理
2006年我國(guó)原油表觀消費(fèi)量3.23億噸，進(jìn)口量1.45億噸，出口量634萬(wàn)噸，進(jìn)口依存度43%；汽、煤、柴油消費(fèi)量1.8億噸，進(jìn)口620萬(wàn)噸，出口量800萬(wàn)噸；燃料油消費(fèi)量4800萬(wàn)噸，進(jìn)口量2800萬(wàn)噸，出口量256萬(wàn)噸，進(jìn)口依存度53%。據(jù)保守估計(jì)，到2020年，我國(guó)對(duì)原油的需求量將達(dá)到4.5億噸，對(duì)外依存度將超過(guò)60%。
長(zhǎng)期以來(lái)，國(guó)家對(duì)原油和成品油的進(jìn)口實(shí)行國(guó)營(yíng)貿(mào)易管理，由政府進(jìn)行總量調(diào)控，統(tǒng)一安排進(jìn)口量。同時(shí)允許非國(guó)營(yíng)貿(mào)易企業(yè)從事少量進(jìn)口。
(1)原油
原油進(jìn)口國(guó)營(yíng)貿(mào)易實(shí)行自動(dòng)進(jìn)口許可管理，進(jìn)口關(guān)稅為零。
原油進(jìn)口國(guó)營(yíng)貿(mào)易企業(yè)共有四家，分別是中國(guó)中化集團(tuán)公司、中國(guó)聯(lián)合石油有限責(zé)任公司、中國(guó)國(guó)際石油化工聯(lián)合有限責(zé)任公司、珠海振戎公司。
原油非國(guó)營(yíng)貿(mào)易進(jìn)口允許量每年增加15%，2007年為1668萬(wàn)噸。申請(qǐng)?jiān)头菄?guó)營(yíng)貿(mào)易進(jìn)口允許量的企業(yè)，其硬件條件是擁有不低于5萬(wàn)噸的原油碼頭和庫(kù)容不低于20萬(wàn)立方米的原油儲(chǔ)罐。2002-2005年，商務(wù)部共公布了4批19家原油非國(guó)營(yíng)貿(mào)易進(jìn)口經(jīng)營(yíng)備案企業(yè)，其中5家為以上國(guó)營(yíng)貿(mào)易企業(yè)的子公司，7家為民營(yíng)企業(yè)，其余為其他國(guó)營(yíng)企業(yè)。
按照商務(wù)部的規(guī)定，所有進(jìn)口原油必須交由兩大公司煉廠加工，進(jìn)口時(shí)需持有兩大公司排產(chǎn)證明方可入關(guān)。兩大公司以外的原油進(jìn)口經(jīng)營(yíng)企業(yè)往往因此貽誤商機(jī)，只好將進(jìn)口許可證以逐年下降的低價(jià)賣(mài)給兩大公司或者干脆作廢。
(2)成品油
從2004年1月1日起，我國(guó)成品油進(jìn)口國(guó)營(yíng)貿(mào)易取消配額，實(shí)行自動(dòng)進(jìn)口許可管理。
成品油進(jìn)口國(guó)營(yíng)貿(mào)易企業(yè)與原油相同，另外還有65家燃料油國(guó)營(yíng)貿(mào)易企業(yè)。
在成品油的進(jìn)口經(jīng)營(yíng)中，非國(guó)營(yíng)貿(mào)易的進(jìn)口數(shù)量每年遞增15%，2007年達(dá)到926萬(wàn)噸(包括燃料油)。申請(qǐng)成品油非國(guó)營(yíng)貿(mào)易進(jìn)口允許量的企業(yè)，其硬件條件是擁有不低于1萬(wàn)噸的成品油進(jìn)口碼頭和庫(kù)容不低于5萬(wàn)立方米的成品油儲(chǔ)罐。
至2006年底，商務(wù)部共公布了7批近70家成品油非國(guó)營(yíng)貿(mào)易進(jìn)口經(jīng)營(yíng)備案企業(yè)，但僅限于進(jìn)口燃料油。因此，我國(guó)所有成品油進(jìn)口業(yè)務(wù)實(shí)際上均由國(guó)營(yíng)貿(mào)易企業(yè)完成。
此外，在2006年獲得批準(zhǔn)的名單中出現(xiàn)數(shù)家山東地方煉廠。這導(dǎo)致市場(chǎng)猜測(cè)，可能表明國(guó)家開(kāi)始鼓勵(lì)這些煉廠加工進(jìn)口燃料油。
4.成品油流通領(lǐng)域
成品油流通包括石油倉(cāng)儲(chǔ)、原油和成品油批發(fā)、成品油零售等環(huán)節(jié)，是石油產(chǎn)業(yè)鏈中最具競(jìng)爭(zhēng)性的領(lǐng)域。
按照加入WTO時(shí)的承諾，我國(guó)“入世”三年后放開(kāi)石油零售市場(chǎng)、五年后放開(kāi)石油批發(fā)市場(chǎng)。
(1)原油銷(xiāo)售與倉(cāng)儲(chǔ)
長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)原油資源由國(guó)家統(tǒng)一配置，進(jìn)口原油須交中國(guó)石油和中國(guó)石化兩大集團(tuán)煉廠煉制。由于原油不能在社會(huì)上流通，我國(guó)從未形成過(guò)原油市場(chǎng)。
在加入WTO五周年即將到來(lái)之際，商務(wù)部于2006年12月4日決定頒布我國(guó)歷史上的首個(gè)《原油市場(chǎng)管理辦法》。該辦法的主要規(guī)定是：國(guó)家對(duì)原油經(jīng)營(yíng)活動(dòng)實(shí)行許可制度；申請(qǐng)?jiān)弯N(xiāo)售資格的企業(yè)須是經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)取得《石油采礦許可證》并有實(shí)際產(chǎn)量的原油開(kāi)采企業(yè)或年進(jìn)口量在50萬(wàn)噸以上的進(jìn)口企業(yè)，或與以上企業(yè)簽訂1年以上的與經(jīng)營(yíng)規(guī)模相適應(yīng)的原油供應(yīng)協(xié)議；擁有庫(kù)容不低于20萬(wàn)立方米的原油油庫(kù)。申請(qǐng)?jiān)蛡}(cāng)儲(chǔ)資格的企業(yè)擁有庫(kù)容不低于50萬(wàn)立方米的原油油庫(kù)和不低于5萬(wàn)噸的原油水運(yùn)碼頭。
由于歷史的原因，我國(guó)有《石油采礦許可證》的企業(yè)只有4家，年進(jìn)口50萬(wàn)噸以上原油的企業(yè)也屈指可數(shù)(僅限于數(shù)家國(guó)營(yíng)大型企業(yè))。除了這些企業(yè)以外，其他企業(yè)都不具備大型原油倉(cāng)儲(chǔ)的條件。因此，2007年1月1日開(kāi)始實(shí)施的《原油市場(chǎng)管理辦法》未在市場(chǎng)上引起較多反響。
《原油市場(chǎng)管理辦法》未涉及原油的銷(xiāo)售去向，對(duì)于是否取消國(guó)家配置計(jì)劃、進(jìn)口原油是否仍須銷(xiāo)往兩大公司煉廠等敏感問(wèn)題，目前尚無(wú)定論。
(2)成品油批發(fā)與零售
1998年，我國(guó)石油石化行業(yè)實(shí)施重組，同時(shí)也開(kāi)始對(duì)石油流通體制進(jìn)行改革，以提高國(guó)家的控制度。國(guó)家嚴(yán)格控制新增煉油能力，按照規(guī)定，地方煉廠生產(chǎn)的成品油一律交由兩大集團(tuán)銷(xiāo)售；成品油由中國(guó)石油、中國(guó)石化兩大集團(tuán)集中批發(fā)(嚴(yán)格限制獨(dú)立批發(fā)商進(jìn)入該市場(chǎng))。2001年政府規(guī)定，新建加油站必須由兩大集團(tuán)全資或控股建設(shè)。至此，社會(huì)石油企業(yè)的生存空間急劇減少。
截至2006年11月底，我國(guó)共有成品油批發(fā)企業(yè)2500家，加油站8萬(wàn)多家，其中社會(huì)批發(fā)企業(yè)占33.4%，社會(huì)加油站占56.3%。盡管社會(huì)零售企業(yè)數(shù)量多、分布區(qū)域廣，但是其成品油銷(xiāo)售所占的市場(chǎng)份額低于30%。
1)關(guān)于成品油批發(fā)。2007年1月1日開(kāi)始實(shí)施的《成品油市場(chǎng)管理辦法》(簡(jiǎn)稱(chēng)“新辦法”)規(guī)定：國(guó)家對(duì)成品油經(jīng)營(yíng)實(shí)行許可制度；申請(qǐng)成品油批發(fā)經(jīng)營(yíng)資格的首要條件是原油一次加工能力100萬(wàn)噸以上、符合國(guó)家產(chǎn)品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的汽油和柴油年生產(chǎn)量在50萬(wàn)噸以上的煉油企業(yè)，或者具有成品油進(jìn)口經(jīng)營(yíng)資格的進(jìn)口企業(yè)，或者與具有成品油批發(fā)經(jīng)營(yíng)資格且成品油年經(jīng)營(yíng)量在20萬(wàn)噸以上的企業(yè)簽訂1年以上的與其經(jīng)營(yíng)規(guī)模相適應(yīng)的成品油供油協(xié)議，或者與成品油年進(jìn)口量在10萬(wàn)噸以上的進(jìn)口企業(yè)簽訂1年以上的與其經(jīng)營(yíng)規(guī)模相適應(yīng)的成品油供油協(xié)議；其次要求擁有庫(kù)容不低于1萬(wàn)立方米的成品油油庫(kù)，并擁有接卸成品油的輸送管道或鐵路專(zhuān)用線或公路運(yùn)輸車(chē)輛或1萬(wàn)噸以上的成品油水運(yùn)碼頭等設(shè)施。
“新辦法”的出臺(tái)，使得所有符合規(guī)定的煉油廠和具備條件的其他企業(yè)均可申請(qǐng)成品油批發(fā)資質(zhì)。至此，長(zhǎng)期以來(lái)一直執(zhí)行的國(guó)辦發(fā)(1999)38號(hào)文件關(guān)于地方煉廠生產(chǎn)的成品油一律交由兩大集團(tuán)銷(xiāo)售以及成品油由中國(guó)石油、中國(guó)石化兩大集團(tuán)集中批發(fā)的規(guī)定自行取消，這一舉措受到業(yè)界的普遍歡迎。
但是，與過(guò)去相比，成品油批發(fā)企業(yè)資質(zhì)的門(mén)檻有較大提高：企業(yè)注冊(cè)資金由500萬(wàn)元提高到3000萬(wàn)元，要求擁有的成品油油庫(kù)從4000立方米提高到1萬(wàn)立方米等。大量的小型批發(fā)企業(yè)以及因過(guò)去審查不嚴(yán)而獲取批發(fā)資質(zhì)的其他公司將有可能被拒之門(mén)外。
2)關(guān)于成品油零售。成品油零售對(duì)于石油加工企業(yè)的生存與發(fā)展至關(guān)重要。2001-2003年，國(guó)務(wù)院曾連續(xù)三年頒布整頓成品油市場(chǎng)的文件，要求嚴(yán)格市場(chǎng)準(zhǔn)入，規(guī)范審批管理，打擊各種違規(guī)建設(shè)和違規(guī)經(jīng)營(yíng)行為，促進(jìn)石油行業(yè)的健康發(fā)展。
按照我國(guó)將于加入WTO三年后放開(kāi)成品油零售市場(chǎng)的承諾，商務(wù)部曾于2004年12月頒發(fā)了《成品油市場(chǎng)管理暫行辦法》。與兩年前的這個(gè)暫行辦法相比，“新辦法”規(guī)定：申請(qǐng)成品油零售經(jīng)營(yíng)資格的企業(yè)，應(yīng)當(dāng)與具有成品油批發(fā)經(jīng)營(yíng)資格的企業(yè)簽訂三年以上的與其經(jīng)營(yíng)規(guī)模相適應(yīng)的成品油供油協(xié)議；同一外國(guó)投資者在中國(guó)境內(nèi)從事成品油零售經(jīng)營(yíng)超過(guò)30座及以上加油站的，銷(xiāo)售來(lái)自多個(gè)供應(yīng)商的不同種類(lèi)和品牌的成品油的，不允許外方控股。
5.石油價(jià)格的管理
由于長(zhǎng)期實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)管理，我國(guó)石油行業(yè)基本上由兩大國(guó)有石油公司控制，留給其他參與者的空間有限。因?yàn)樾纬闪耸凸?yīng)的壟斷，為了調(diào)控國(guó)有大公司的行為，國(guó)家對(duì)石油產(chǎn)品價(jià)格進(jìn)行限制性規(guī)定，以維護(hù)消費(fèi)者和社會(huì)經(jīng)濟(jì)的整體利益。
我國(guó)現(xiàn)行的石油定價(jià)依據(jù)是1998年6月發(fā)布并實(shí)施的《原油成品油價(jià)格改革方案》和2001年10月發(fā)布并執(zhí)行的《國(guó)家計(jì)委關(guān)于完善石油價(jià)格接軌辦法及調(diào)整成品油價(jià)格的通知》。
根據(jù)以上規(guī)定，原油價(jià)格由購(gòu)銷(xiāo)雙方按國(guó)內(nèi)陸上原油運(yùn)達(dá)煉廠的成本與進(jìn)口原油到廠成本基本相當(dāng)?shù)脑瓌t協(xié)商確定。因此，我國(guó)原油價(jià)格已于1998年與國(guó)際市場(chǎng)接軌。
汽油、柴油零售價(jià)實(shí)行政府指導(dǎo)價(jià)。國(guó)家發(fā)改委以紐約、鹿特丹、新加坡三地市場(chǎng)一個(gè)月前成交價(jià)格的加權(quán)平均價(jià)作為定價(jià)依據(jù)。如果三地加權(quán)平均價(jià)格的波動(dòng)超過(guò)“一定幅度”時(shí)，發(fā)改委就會(huì)按汽油、柴油進(jìn)口到岸完稅成本相應(yīng)調(diào)整國(guó)內(nèi)汽、柴油零售中準(zhǔn)價(jià)。中國(guó)石油和中國(guó)石化兩大集團(tuán)以此中準(zhǔn)價(jià)為基礎(chǔ)，在上下8%的幅度內(nèi)制定具體價(jià)格。
2003年下半年以來(lái)，國(guó)際石油價(jià)格不斷上升，我國(guó)已逐漸偏離以上成品油定價(jià)機(jī)制，轉(zhuǎn)而根據(jù)國(guó)家整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況、社會(huì)對(duì)油價(jià)的承受能力等綜合因素，不定期、小幅度地調(diào)整成品油價(jià)格，使得國(guó)內(nèi)油價(jià)與國(guó)際市場(chǎng)差距越來(lái)越大。由于原油定價(jià)方式一直未變，國(guó)家財(cái)政2005年和2006年連續(xù)兩年對(duì)加工進(jìn)口原油較多的中國(guó)石化集團(tuán)進(jìn)行巨額補(bǔ)貼。
在此情況下，國(guó)家發(fā)改委正在嘗試一種與原油成本掛鉤的成品油定價(jià)方式。理想的狀況是原油成本保持在18～50美元/桶的合理區(qū)間內(nèi)。在這樣的成本下，國(guó)內(nèi)煉廠能獲得一定的利潤(rùn)，同時(shí)該利潤(rùn)低于國(guó)外煉廠的利潤(rùn)，國(guó)內(nèi)市場(chǎng)不會(huì)受到市場(chǎng)開(kāi)放后進(jìn)口石油的沖擊。這種原油成本法是高油價(jià)時(shí)代的產(chǎn)物，但是，其中的問(wèn)題之一是，在保證了兩大公司煉油利潤(rùn)的同時(shí)，可能損害了消費(fèi)者的利益；問(wèn)題之二是，從技術(shù)層面上說(shuō)，精確地計(jì)算各種進(jìn)口原油的真實(shí)成本難度較大。另外，更為困難的是，沒(méi)有人知道國(guó)際市場(chǎng)石油價(jià)格將在什么時(shí)候下降到以及能在多長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)保持在50美元/桶以下。假設(shè)出現(xiàn)了原油價(jià)格進(jìn)入長(zhǎng)時(shí)間的低迷時(shí)期，這種定價(jià)方式就不適用了。二、我國(guó)石油行業(yè)的市場(chǎng)化任重道遠(yuǎn)
根據(jù)以上國(guó)家石油產(chǎn)業(yè)鏈各環(huán)節(jié)的管理辦法的解析，可以得出這樣的結(jié)論：我國(guó)目前仍處于國(guó)家對(duì)石油行業(yè)相對(duì)集中管理的階段。
石油消費(fèi)市場(chǎng)化和石油供應(yīng)壟斷化已成為當(dāng)前我國(guó)石油市場(chǎng)中的主要矛盾。用戶(hù)方受制于供應(yīng)壟斷方，形成了供需雙方市場(chǎng)地位嚴(yán)重不對(duì)等的局面。
我國(guó)石油行業(yè)的市場(chǎng)化改革和開(kāi)放迫在眉睫，其目標(biāo)應(yīng)當(dāng)是繼續(xù)堅(jiān)持市場(chǎng)化方向，逐步開(kāi)放上下游市場(chǎng)，引入競(jìng)爭(zhēng)，最終實(shí)現(xiàn)“市場(chǎng)主體多元化，石油來(lái)源多樣化”。這不僅是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和WTO規(guī)則的基本要求，也與我國(guó)石油進(jìn)口量快速增長(zhǎng)的現(xiàn)狀相適應(yīng)，更是推動(dòng)我國(guó)石油行業(yè)健康、穩(wěn)定、快速發(fā)展的必然選擇。
1.政府應(yīng)轉(zhuǎn)變職能
石油行業(yè)是我國(guó)實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)間最長(zhǎng)的行業(yè)之一，其市場(chǎng)化的任務(wù)十分艱巨。首先應(yīng)該實(shí)現(xiàn)政府職能的轉(zhuǎn)變，政府要從以行政管理為主轉(zhuǎn)向用符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的手段監(jiān)管石油產(chǎn)業(yè)及其市場(chǎng)。
一方面要引入競(jìng)爭(zhēng)，把嚴(yán)格的進(jìn)入審批制改革改為以資質(zhì)管理為中心的進(jìn)入管理體制。另一方面要建立規(guī)范的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序，加強(qiáng)市場(chǎng)監(jiān)管。制定有關(guān)促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)和反壟斷的政策法規(guī)，利用法規(guī)來(lái)限制壟斷和不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為，維護(hù)市場(chǎng)的公平競(jìng)爭(zhēng)。
目前我國(guó)石油行業(yè)面臨著健全監(jiān)管部門(mén)和完善法律法規(guī)的雙重任務(wù)。市場(chǎng)化進(jìn)程不僅僅是放開(kāi)，更多的是組織和建設(shè)，是制度和法律的完善過(guò)程。石油經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化，必須要逐步建立、健全石油法律法規(guī)體系，即建立石油行業(yè)在市場(chǎng)準(zhǔn)入、市場(chǎng)交易、資源管理、行業(yè)監(jiān)管、限制壟斷以及有效競(jìng)爭(zhēng)等方面的法律法規(guī)。
2.制定非歧視性的市場(chǎng)準(zhǔn)入政策
市場(chǎng)主體多元化應(yīng)是我國(guó)石油管理體制改革的首要目標(biāo)。引入競(jìng)爭(zhēng)的關(guān)鍵是對(duì)多元化的投資主體要有非歧視性的、足夠透明的進(jìn)入標(biāo)準(zhǔn)。由于石油資源的有限性，可以在上中下游領(lǐng)域適當(dāng)限制準(zhǔn)入數(shù)量，但要充分競(jìng)爭(zhēng)，按照市場(chǎng)條件優(yōu)化選擇參與者。政府的職能是制定規(guī)則、監(jiān)督與檢查。市場(chǎng)主體的成長(zhǎng)壯大不是政府選擇的產(chǎn)物，應(yīng)該是市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的結(jié)果。
因此，在石油上中下游的各個(gè)領(lǐng)域都需要有公平、透明的石油市場(chǎng)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，讓企業(yè)在競(jìng)爭(zhēng)中發(fā)展，優(yōu)勝劣汰，以維護(hù)公平有序的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序。
3.石油來(lái)源多樣化
增加石油市場(chǎng)參與主體的關(guān)鍵是市場(chǎng)中供應(yīng)的多樣化。否則，即使放開(kāi)零售與批發(fā)市場(chǎng)，兩大集團(tuán)之外的包括外商在內(nèi)的經(jīng)營(yíng)企業(yè)仍將處于無(wú)米之炊的境地。
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首先，應(yīng)平等對(duì)待符合規(guī)定的地方煉廠，從正規(guī)渠道保證其原油的正常供應(yīng)，同時(shí)也便于政府從源頭對(duì)石油市場(chǎng)進(jìn)行管理。這些煉廠生產(chǎn)的成品油也應(yīng)納入國(guó)家的銷(xiāo)售管理渠道。
其次，鐵路、交通、民航、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、兵團(tuán)等成品油大型專(zhuān)項(xiàng)用戶(hù)具有完善的供油網(wǎng)絡(luò)和設(shè)施，一直從兩大集團(tuán)獲取石油資源。雖然國(guó)家規(guī)定其不得對(duì)社會(huì)經(jīng)營(yíng)，但這些用戶(hù)與外部市場(chǎng)有著千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系，當(dāng)外部市場(chǎng)出現(xiàn)資源緊張或供過(guò)于求時(shí)，這一“隱性市場(chǎng)”就會(huì)對(duì)全國(guó)市場(chǎng)產(chǎn)生影響。因此，應(yīng)允許各石油專(zhuān)項(xiàng)用戶(hù)組建獨(dú)立的石油銷(xiāo)售公司負(fù)責(zé)系統(tǒng)內(nèi)成品油的供應(yīng)，并享有成品油進(jìn)出口權(quán)。授予這些國(guó)家較易監(jiān)控的國(guó)營(yíng)企業(yè)以采購(gòu)自主權(quán)，可以為進(jìn)一步推進(jìn)成品油市場(chǎng)化進(jìn)程摸索經(jīng)驗(yàn)。
第三，煉油企業(yè)的投資門(mén)檻較高，因此，讓更多的大型國(guó)有企業(yè)參與煉油與銷(xiāo)售環(huán)節(jié)，對(duì)保障國(guó)家的能源供應(yīng)安全具有重要的戰(zhàn)略意義。要進(jìn)入煉油領(lǐng)域，必須要有相應(yīng)的營(yíng)銷(xiāo)體系做配套。中國(guó)海洋石油總公司、中國(guó)中化集團(tuán)公司、中國(guó)化工集團(tuán)公司等具備發(fā)展條件的大型國(guó)有石油化工企業(yè)至今尚不能進(jìn)入國(guó)內(nèi)石油批發(fā)領(lǐng)域，或者尚未參與石油煉制業(yè)，也是當(dāng)前石油管理體制中的不正常現(xiàn)象。
4.市場(chǎng)開(kāi)放的關(guān)鍵是石油進(jìn)口權(quán)的逐步放開(kāi)
政府應(yīng)逐步放開(kāi)對(duì)社會(huì)石油經(jīng)營(yíng)企業(yè)的進(jìn)口控制，并可在非國(guó)營(yíng)貿(mào)易進(jìn)口配額方面進(jìn)行嘗試，加強(qiáng)相關(guān)政策的研究和落實(shí)以推動(dòng)建立健康、公平的石油進(jìn)口市場(chǎng)秩序。
應(yīng)該取消“原油非國(guó)營(yíng)貿(mào)易配額只能用于中國(guó)石油天然氣集團(tuán)公司、中國(guó)石油化工集團(tuán)公司煉廠加工，不得供應(yīng)地方小煉廠”的規(guī)定，使地方煉廠具有平等的地位。在兩大公司大量進(jìn)口原油的同時(shí)，給予地方煉廠原油進(jìn)口權(quán)或使用權(quán)(可暫時(shí)先使用非國(guó)營(yíng)貿(mào)易配額)，并應(yīng)逐漸增加這些企業(yè)的原油進(jìn)口數(shù)量。
社會(huì)石油經(jīng)營(yíng)單位中的一部分企業(yè)有著長(zhǎng)期經(jīng)營(yíng)進(jìn)口成品油(主要是燃料油)的經(jīng)驗(yàn)，有其固定的渠道和市場(chǎng)，由于缺少進(jìn)口經(jīng)營(yíng)權(quán)和進(jìn)口配額，其發(fā)展受到很大限制。應(yīng)當(dāng)考慮逐漸授予這些企業(yè)除燃料油以外的石油進(jìn)口經(jīng)營(yíng)權(quán)和進(jìn)口允許量。
根據(jù)目前國(guó)情，不宜貿(mào)然完全放開(kāi)石油進(jìn)口權(quán)。但是遵循對(duì)WTO的承諾，遵守“公開(kāi)、公平、公正和透明的原則”，應(yīng)該執(zhí)行一些得到相關(guān)企業(yè)和利益各方認(rèn)可的程序，以保證進(jìn)口權(quán)發(fā)放的平等和公正，并將其置于社會(huì)監(jiān)督之下。
5.石油價(jià)格市場(chǎng)化的前提是破除壟斷
我國(guó)成品油價(jià)格機(jī)制改革，首先應(yīng)按照與國(guó)際市場(chǎng)接軌的原則和方向，建立既反映國(guó)際市場(chǎng)石油價(jià)格變化，又考慮國(guó)內(nèi)市場(chǎng)供求、生產(chǎn)成本和社會(huì)各方面承受能力等因素的石油價(jià)格形成機(jī)制。其次，要建立石油企業(yè)內(nèi)部上下游合理的利益調(diào)節(jié)機(jī)制、相關(guān)行業(yè)的價(jià)格聯(lián)動(dòng)機(jī)制、對(duì)農(nóng)業(yè)等部分弱勢(shì)群體和公益性行業(yè)適當(dāng)補(bǔ)助的機(jī)制以及石油企業(yè)因油價(jià)上漲帶來(lái)超額收益的財(cái)政調(diào)節(jié)機(jī)制。
目前，我國(guó)成品油價(jià)格不能市場(chǎng)化的根本原因在于，沒(méi)有形成開(kāi)放的石油市場(chǎng)體系，沒(méi)有足夠的市場(chǎng)參與者。在這種狀況下，國(guó)家控制價(jià)格也許是目前最好的選擇。只有解決了市場(chǎng)主體多元化的問(wèn)題，在競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制下，合理的價(jià)格機(jī)制才能自然形成。因此我國(guó)石油價(jià)格市場(chǎng)化要隨著石油市場(chǎng)的開(kāi)放、石油價(jià)格監(jiān)管體系的相對(duì)完善來(lái)逐步推進(jìn)。屆時(shí)，政府的價(jià)格管理職能才能由直接制定價(jià)格向協(xié)調(diào)、監(jiān)督的職能轉(zhuǎn)變，才能靈活地利用稅收、利率、儲(chǔ)備等經(jīng)濟(jì)手段間接調(diào)控市場(chǎng)價(jià)格，并影響石油企業(yè)的定價(jià)政策。
