9月16日，國家發改委印發《完善能源消費強度和總量雙控制度方案》（以下簡稱《方案》）。
在過去十余年的時間里，能耗雙控制度很大程度上成為了驅動中國能源轉型和低碳發展的重要指揮棒。但《方案》同時指出，“十三五”以來，能耗雙控工作取得積極成效的同時，也存在能源消費總量管理缺乏彈性、能耗雙控差別化管理措施偏少等問題。
尤其是在中國碳達峰、碳中和的新目標、形勢下，一些省份面臨著嚴峻的能耗雙控壓力，不得不采取限電、限產等措施，給經濟帶來沖擊，“雙控”制度調整、改進的需求也變得愈發迫切。
根據國家發改委發布的《2021年上半年各地區能耗雙控目標完成情況晴雨表》顯示，上半年，能耗強度降低方面，青海、寧夏等9個省（區）上半年能耗強度不降反升，為一級預警；浙江、河南等10個省上半年能耗強度降低率未達到進度要求，為二級預警。
在這些預警背后，學界和產業界討論頗多的話題在于：能耗強度目標應該堅持，但能源消費總量目標是否有可改進的空間？尤其是在鼓勵可再生能源發展的背景下，在能源消費總量目標中，如何體現出化石與非化石能源的差異？如果某種高耗能產業使用可再生能源，大幅降低碳排放，并且達到環保要求，是否還需要嚴格控制？
事實上，今年發布的國家“十四五”規劃綱要就已經明確提出，完善能源消費總量和強度雙控制度，重點控制化石能源消費。
在分析人士看來，此次《方案》的發布，增加了能耗雙控制度的靈活性、合理性，能夠更好地兼顧減碳與經濟增長的平衡。
能源消費總量目標有更靈活的空間
從政策基調來看，控制“兩高”項目，仍然是從中央到地方環境資源工作的重中之重。
《方案》也明確提出，堅決管控高耗能高排放項目，各地要建立在建、擬建、存量高耗能高排放項目清單，明確處置意見。對新增能耗5萬噸標準煤及以上的“兩高”項目，國家發改委會同有關部門對照能效水平、環保要求、產業政策、相關規劃等要求加強窗口指導；對新增能耗5萬噸標準煤以下的“兩高”項目，各地區根據能耗雙控目標任務加強管理，嚴格把關。對不符合要求的“兩高”項目，要嚴把節能審查、環評審批等準入關，金融機構不得提供信貸支持。
但在管制“兩高”的大背景之下，《方案》也提出了一系列彈性管理的措施。
譬如，對國家重大項目實行能耗統籌，由中央、國務院批準建設且在五年規劃當期投產達產的有關重大項目，經綜合考慮全國能耗雙控目標，并報國務院備案后，在年度和五年規劃當期能耗雙控考核中對項目能耗量實行減免。
這很大程度回應了一些地方的訴求，將重大產業項目的能源消費量實行計劃單列。
并且，《方案》還指出，國家層面預留一定總量指標，統籌支持國家重大項目用能需求、可再生能源發展等；能源消費總量目標分解中，對能源利用效率較高、發展較快的地區適度傾斜。
國家氣候戰略中心戰略規劃部主任柴麒敏向21世紀經濟報道記者表示，在構建新的發展格局過程中，從保障能源安全、貿易安全、產業鏈供應安全等角度出發，一部分高耗能產業具有國家戰略意義，需要得到保障。
從能源消費總量的角度來看，國家發改委黨組副書記、副主任唐登杰不久前在人民日報發表《大力推動節能工作 助力實現碳達峰碳中和》一文，文中指出，我國人均電力消費量僅為經濟合作與發展組織（OECD）國家的56%，隨著現代化進程加快推進和人民生活水平的提升，我國能源需求仍將保持剛性增長。
此次的《方案》提出，鼓勵地方超額完成能耗強度降低目標，對能耗強度降低達到國家下達激勵目標的省(自治區、直轄市)，其能源消費總量在五年規劃當期能耗雙控考核中免予考核。
這意味著，降低能耗強度是首要堅持的核心目標，而能源消費總量的控制則有了一定的“豁免權”。
廈門大學中國能源政策研究院院長林伯強向21世紀經濟報道記者表示，這實際上是為了更好地平衡經濟增長與能耗降低之間的關系，既要堅持節能和提高能效的轉型升級方向，但同時，又不能讓GDP的增長過度地被能源消費總量指標限制住。
鼓勵可再生能源消費
在政府調控的方式之外，《方案》還強調了市場導向，提出推行用能指標市場化交易，進一步完善用能權有償使用和交易制度，加快建設全國用能權交易市場，推動能源要素向優質項目、企業、產業及經濟發展條件好的地區流動和集聚。
建立能源消費總量指標跨地區交易機制，總量指標不足、需新布局符合國家產業政策和節能環保等要求項目的省（自治區、直轄市），在確保完成能耗強度降低基本目標的情況下，可向能耗強度降低進展順利、總量指標富余的省（自治區、直轄市）有償購買總量指標，國家根據交易結果調整相關地區總量目標并進行考核。
林伯強向記者表示，這實際上是讓有些地方在經濟增長與控制能耗二者之間不要過于“為難”，可以通過市場化的用能指標交易來解決一部分問題。
這無疑為地方提供了更大的靈活用能空間，但如果考慮到中國實現碳達峰、碳中和的目標，能源消費的一個長期重點在于推動低碳化轉型，即控制化石能源消費，提高非化石能源消費的比重。
這也意味著在控制能源消費總量時，有必要作出一定的區分。此前就曾有低碳研究人士向21世紀經濟報道記者表示，可再生能源不應該占用能源消費總量指標。
柴麒敏則向記者表示，如果一個地區的高耗能產業，通過使用清潔能源、可再生能源實現了低排放，并且也滿足了環保要求，實際上應該給予一定的政策靈活度，讓地區獲得經濟發展的空間。
能源基金會首席執行官兼中國區總裁鄒驥不久前也指出，高耗能產業如果消耗的是可再生能源，消耗的是綠電，就已經和高碳產業不是一個概念了，從工藝技術的層面不能“一刀切”。
此次的《方案》就專門強調，鼓勵地方增加可再生能源消費，根據各省（自治區、直轄市）可再生能源電力消納和綠色電力證書交易等情況，對超額完成激勵性可再生能源電力消納責任權重的地區，超出最低可再生能源電力消納責任權重的消納量不納入該地區年度和五年規劃當期能源消費總量考核。
此番完善能耗雙控制度之后，《方案》提出了不同階段的目標：到2025年，能耗雙控制度更加健全，能源資源配置更加合理、利用效率大幅提高。到2030年，能耗雙控制度進一步完善，能耗強度繼續大幅下降，能源消費總量得到合理控制，能源結構更加優化。到2035年，能源資源優化配置、全面節約制度更加成熟和定型，有力支撐碳排放達峰后穩中有降目標實現。
